江苏经济发达镇向“整体政府”嬗变：承接县级权限 重组行政资源

托马斯的小火车

2010年10月起，江苏省分两批在48个经济发达镇开展行政管理体制改革，探索形成“1+4”基层治理模式。9年笃行改革路，江苏省为全国贡献了可资借鉴的样本。中央明确要求推进基层整合审批服务执法力量，江苏省也即将出台相关实施方案。新华日报今起推出系列报道，聚焦江苏省经济发达镇行政管理体制改革，为读者介绍这项改革的路径、举措及成效。

　　大屏显示着“15∶39”“今日取号量1016”等诸多数据；工作人员边回答市民咨询，边点击取号机；网上办事体验区，四五个市民端坐电脑前自助办事。近日，记者一进昆山市周市镇政务服务大厅，便不由感叹“这里挺忙”。旁边的工作人员说，上午人还要多呢。

　　

　　昆山市周市镇

　　周市镇是昆山北部的城市副中心和工商业重镇，也是江苏省第二批开展行政管理体制改革的经济发达镇之一。去年底成立的周市镇行政审批局，通过大厅、网络、自助机3个渠道，日均受理办件2600多件，与苏北部分县级行政审批局办件量相当。

　　近年来政务服务加快向基层延伸，江苏省各地乡镇陆续建起政务服务大厅，并开通网上政务服务。较之未开展此项改革的乡镇，48个经济发达镇因承接部分县级管理权，而得以提供更多的政务服务。在周市镇行政审批局，22%的办件涉及昆山市下放的57项审批权。

　　因为包含管理权下放，经济发达镇行政管理体制改革常被称为“强镇扩权”改革。一些“强镇”，经济规模大、城镇化水平高、人口数量多，但依然采用传统农业型乡镇的体制机制，难以承担城镇化进程中产生的新型管理任务。“扩权”就是将部分县级管理权赋予经济发达镇，推动它们构建适应城镇化发展需求的行政管理体制，增强基层治理和公共服务能力，破除“成长烦恼”，使“强镇”更强。

　　首批经济发达镇陆续启动改革后，江苏省在2014年专门梳理项目投资、规划建设、产业发展、城市管理、民生事业、安全生产等方面的724项管理权，为有关县市给发达镇赋权提供参考。2017年，根据权力事项“三级四同”标准化要求和首批经济发达镇改革情况，江苏省修订赋权指导目录，形成涉及15个部门、包含409项权限的新目录。其中，58项为行政审批与公共服务类，351项为行政执法类。

昆山市张浦镇

　　此项改革启动之初，昆山市张浦镇入选国家级改革试点。2012年，张浦镇被赋予665项行政执法权限、135项行政审批与公共服务类权限。镇党委书记王建华告诉记者，“镇便民服务中心运行初期，办件很少，大家有些质疑。后来，企业群众办件量快速上升。”

　　2014年，张浦镇“领回”第二批79项权限，但当年却做出一个“还权”举动。王建华说：“有的权限办件量极少，还有的非常专业，镇上不具备承接能力。”昆山市政府同意张浦镇停止行使燃气管理、农业投入品、药品医疗器械等方面的191项执法权，并要求住建局等市级部门及时调整执法力量，加大对张浦镇的执法监管全覆盖。镇政府主要承担面广量大、经常发生且专业技术要求不高的行政执法事项，实行镇域内“一支队伍管执法”；县以上条线部门在行政执法方面主要承担跨区域、专业技术含量高的事项，以及执法指导与监督等职责。

　　“赋权原则是，基层急需且能有效承接。一镇一清单，量身定做、动态调整。”江苏省委编办有关负责人告诉记者。

　　如何接好、用好权力，成为摆在经济发达镇面前的一道“必答题”。

　　与赋权同步，经济发达镇打破行政机构与事业单位界限，整合过去设立的两级、30多个行政机构与事业单位，重新设置10个以内镇级职能机构，扁平化管理，统筹用人。

　　2012年，与张浦镇同属国家级改革试点的江阴市徐霞客镇，组建党政办公室、综合执法局和便民服务中心等“两办六局一中心”。镇便民服务中心、综合执法局是承接下放权限的主要载体，也是直接服务企业群众的“前台”，而政策指导、政令传递、监督问责等职能由其他“后台”机构履行。

　　江阴市徐霞客镇

    镇域行政资源的重组，“前台为群众服务、后台为前台服务”的格局，体现了经济发达镇由“多头行政、碎片政府”向“简约治理、整体政府”的转变。

　　徐霞客镇组建新机构之际，对49个中层岗位全部“清零竞岗”，原中层干部中11人降级，10人得到提拔，有效激发干事创业热情。此后，该镇根据空编空岗和人才需求情况，有针对性地考录48名机关干部，并将骨干优先配置到综合执法局、便民服务中心（后改称政务服务中心）这两个“前台”。

　　统筹使用全镇行政、事业编制，推动编制资源向“前台”倾斜，向一线下沉，成为参与改革的经济发达镇的普遍做法。“机构林立、忙闲不均”的状况，在这些镇不复存在。

　　机构、人员到位，承接能力也需到位。江苏省泰兴市虹桥镇常住人口10万，下辖26个村、社区，是第二批开展此项改革的经济发达镇。镇长樊晖介绍，镇里为了有效承接审批执法权限，去年第四季度组织专题业务培训、到市里相关部门跟班锻炼，今年元旦权限正式下放后，市级部门还派出业务骨干驻镇指导，扶上马再送一程。

泰兴市虹桥镇

　　放权，不是放而不管。对张浦镇、周市镇的行政管理体制改革，昆山市委市政府给予强有力的配套政策支持。周市镇实施改革以来，市级已返还周市镇2018年度新增财政收入分成1亿元、一块存量建设用地出让金的市级集中部分2.8亿元，用于缓解大量事权下放与镇级财力不足的矛盾，增强改革动力。上下两级携手，保障经济发达镇政府功能顺利变强，有效解决“小马拉大车”和“看得见、管不着”等难题。