住宅用地“70年大限”引争议 政府规定自相矛盾

沙漠与水乡遥望

来源：新华网 2011年01月31日06:23

　　住宅用地70年大限之惑

　　《上海市国有建设用地使用权出让合同》存在自相矛盾处

　　《瞭望东方周刊》记者王开 | 上海、北京报道

　　土地使用权的70年大限问题，因近日上海市在《国有建设用地使用权出让预申请须知》中的“无偿收回”及“出让人收回并补偿相应残余价值”规定再次引发热议。

　　在此前的媒体报道中，这些规定一度被称为“沪版新规”，并因其看似与《物权法》有关规定相矛盾而遭受广泛指责。

　　上海市规划和国土资源管理局对此做出了迅速反应。1月14日消息传出，之后的第二个工作日，上海规土局就在其官方网站上发布通知，对报道中颇具争议的“土地期满出让人无偿收回”内容作出正式回应。

　　回应说，“土地期满后的处理方法”是针对《上海市国有建设用地使用权出让合同》中第28条的内容，该宗土地出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的，该宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施的处理方式。

　　因为《上海市国有建设用地使用权出让合同》第26条中，有体现《物权法》的“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”相关规定，因此舆论认为规土局的解释应意在说明所谓“出让人收回并补偿相应残余价值”或“出让人无偿收回”这样的字眼，其针对的对象不包括住宅用地。

　　然而实际情况似与舆论认识不同。在上海市规土局网站上，本刊记者查询到一份涉及亭林镇亭升路东侧地块的《国有建设用地使用权出让预申请须知》上，看到该地块土地用途为普通商品房，出让年限为70年，而土地期满后的处理方法则是“出让人无偿收回”。

　　这也就意味着，《上海市国有建设用地使用权出让合同》第26条与该合同的第27条、28条自相矛盾。

　　第26条强调住宅建设用地使用权的“自动续期”，而第27条、28条却在强调土地使用者“申请续期”。三条看上去属并列关系的条文，究竟应该参照哪一条来执行，并没有明确表述。

　　我们的房子“安全”吗

　　1月19日，上海市规土局办公室副主任杭燕对本刊记者表示，关于土地到期收回事宜“一切以公告为准”，不再接受任何媒体采访，同时称办公室主任余亮针对舆论质疑，也已做出了回应。

　　余亮在此前的回应仅仅是再次提起网站公告，解释说上海土地市场近期没有“出大政策”，无偿收回是针对该宗土地出让期限届满后，土地使用者申请续期未获批准而言的。他的回应，并没有消除公众质疑。

　　人们仍然不明白本该“自动续期”的住宅土地是不是还要“申请续期”？如果不需要，为何在普通商品房的土地使用权出让预申请须知上会有“出让人无偿收回的字样”？

　　由于出让方与开发商签订的出让合同不公开，实际上到期土地究竟该如何处理还是个未解之谜。

　　“土地出让合同对房产消费者来说通常是见不到的，但如果合同内容与相关法律违背，这些内容就没有法律效力。”人大法学院副院长、物权法草案专家建议稿起草人之一王轶告诉《望东方周刊》。

　　《上海市国有建设用地使用权出让合同》确不是“沪版新规”，其依据是2008年4月29日，国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（简称08文本）。

　　在国土资源部土地利用司对上述示范文本所做的详解中可以看出，08文本的修订正是基于《物权法》等法律制度的变化，修订目的本质上是为了适应新法的要求。

　　而在考虑土地使用年期届满处理的约定问题时，国土部门承认该问题“比较复杂，既关系到社会公共利益，也关系到土地所有者和土地使用者的权益”。

　　2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，并自公布之日起施行。

　　该法将期限届满的情形分为两大类：土地使用者申请续期和未申请续期。再将申请续期的分为准予续期和续期未被批准两大类。准予续期的重新签订出让合同，缴纳出让金。而未申请续期和续期未被批准的则要收回使用权，至于补偿与否，该法未提及。

　　这与2007年10月1日施行的《物权法》又有出入。《物权法》中明确规定住宅建设用地使用权期限届满自动续期，并不要求土地使用者申请续期。

　　08文本正是基于这两部法律，其第25条到27条，既承认《物权法》关于住宅建设用地使用权期限届满的自动续期的规定，又采用了《城市房地产管理法》的分类处理方式。但显然，08文本里面“申请续期”的土地使用权不包括住宅建设用地。

　　上海市规土局在普通商品房的土地使用权出让预申请须知上出现“出让人无偿收回”的字样，显然不合法。

　　住宅房存在多久，地的期限就存在多久

　　在1988年的宪法修正案之前，宪法对于国有土地使用权的转让一直持否定态度。

　　在1990年实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院55号令）中，还规定了“出让年限届满，出让人有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得。”

　　“这样的规定是因为，在那之前并没有把市场经济的因素充分引入土地利用中去。”王轶介绍说。而且，虽然出让人无偿收回并取得地上建筑物的所有权，但也一定会采用别的方式对使用人进行安置。“文献中，这样的例子很多。那个时候都是通过政策，通过一事一议的方式解决。比如一所大学的土地使用权被无偿收回，其地上建筑物及附着物所有权也会被无偿收回，但政府会通过财政投入的方式在另外的地方重新建起一所大学。”

　　住宅用地使用权出让最高年限为70年这一规定的最初来源也是国务院55号令。为什么是70年？即便是物权法草案起草人之一的王轶也并不非常清楚。

　　目前的一个传说是：70年期限是把土地作为一种资产，考虑其经营、回报情况，并结合国际经验而制定的。另一个说法是与人的寿命长度有关，因为一般中国人的预期寿命是70岁左右。

　　这一期限限制与房产所有权的永久性形成了一个可预期的冲突，到期土地怎么办？

　　1994年施行的《城市房地产管理法》取消了国务院55号令“地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”的规定，对于土地使用权年限届满的处理方式强调了“提前一年申请续期”的方法。

　　而《物权法》更进一步，“房地产住宅用地”的期限届满以后可以“自动续期”。且续期没有条件限制，在任何情况下都可以续。

　　“房子存在多久，地的期限就存在多久。”物权法草案起草人之一、全国人大法律委员会委员王利明在《物权法》通过时曾这样公开表示。住宅用地的70年大限似已不再重要。

　　何以保证“国不与民争利”

　　“七议其稿”的《物权法》虽然艰难地写上了“自动续期”，但到期后，土地使用权如何续期、怎样办理、该不该收费、怎么收费等问题都没有规定细化。

　　70年大限的概念并没有被完全消除。

　　“中国全面推行住房改革是从1998年开始的，《物权法》起草时，认为今天就来回答五六十年以后的事情并不妥当，很多事情都难预测。何况，该不该收费等问题跟许多配套制度都是密切关联的，比如开征房产税。”王轶说，“但是，《物权法》贯彻的一个政策是‘国不与民争利’。”

　　许多法学家认为，对于老百姓，有关住宅建设用地使用权期满后的细则规定越晚出台越好，因为如果现在就出台细则，立法者往往只能在当下的法律框架下制定。“不要忽视地方政府对立法的影响力。”王轶说。

　　刚刚通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就受到了来自地方政府的巨大压力。地方政府通过各种不同渠道发声。“比如给一些教授写信等，而且地方官员很多都是人大代表，全国人大的座谈会，都会有地方政府参加。”

　　现在，地方仍然没有摆脱土地财政，在不减少地方政府事权的情况下，出台住宅建设用地使用权期满后的细则规定，恐怕会导致事与愿违的状况。“五六十年之后，我们相信地方政府不应该再依赖土地财政了。”王轶说。■