加快城市出租车市场管理体制改革营造和谐、公平的经营环境

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加快城市出租车市场管理体制改革

营造和谐、公平的经营环境

                                                               



问题的提出



近年来，全国各地因出租车司机罢运、集体上访事件不断发生，输入“出租车”、“ 上访”、“ 罢运”等关键词，在“百度”网站搜索，可以产生数十个关于出租车司机上访事件的新闻报道。出租车司机罢运、上访事件所造成的不良影响，严重制约了现代城市文明的发展，成为现阶段重要的社会不稳定因素之一，也成为拷问众多的城市管理者的一道难题。

我国城市出租车市场的管理体制存在诸多问题，是造成出租车行业不安定的主要原因，应当下大力度进行变革与完善。笔者曾参与几起出租车司机与挂靠公司以及城市客运管理部门的纠纷的处理，结合调研情况所获得的心得与体会，总结成文，以期引起政府有关部门的关注。



第一部分 我国出租车市场管理体制的现状及存在的问题



一、政府对出租车经营权的管理及历史沿革

市场经济下，政府对资源的管理实行宏观调控，我国城市出租车市场实行“总量控制”的宏观调控原则。在“总量控制”的前提下，一个城市的出租车总量要与该城市的人口数量及经济发展规模相适应。出租车经营权这一特定的行政许可就像“土地使用权”和“排污权”一样，成为一种稀缺资源而体现出较大的财产利益和财产价值，使得它具有了商品的可交易、可流转的属性。

出租车经营权的原始取得有两种方式：一种是政府无偿出让（配给），一种是政府有偿出让（拍卖、竞买等），出租车经营权的继受取得即是转让（受让）取得。原则上，有偿受让的出租车经营权允许转让，无偿受让的出租车经营权原则上不许转让，但在一定条件下（向政府交纳一定的收益，相当于划拨取得的土地使用权的转让）允许转让。

上世纪90年代初期，在发展城市出租车市场的初期，政府向市场无偿投放了大量的经营权，从事出租车经营的个体和企业，向政府提出申请，可以无偿获得经营权，但到了90年代末期和2000年以后，随着该行业就业人口的增加和“总量控制”要求，出租车经营权成为一种稀缺资源，政府开始有偿出让经营权。继而，不少城市开始进行拍卖经营权的尝试。

二、出租车经营权管理中存在的问题

1、经营权期限问题

作为一种行政许可，经营权的取得均有一定的期限。那么，对于到期后的经营权是无条件顺延还是由政府收回、权利人丧失权利？一般而言，对于无偿取得的经营权而言，应当由政府收回。但是，有偿取得的经营权如何处理？无偿取得或有偿取得的经营权随车（或车辆更新）经过多次转让后，第三人有偿取得的经营权该如何保护？

有些城市的出租车经营权到期后，政府不做市场调查，径行强制收回，引发了司机的强烈不满。如银川市在2004年因对到期的经营权收回就引发了6800多名的司机罢运上访。

2、经营权的转让的限制问题

目前，相当一些城市的管理部门对经营权采取“不得转让”的规定。有的城市在地方性法规中对转让进行不当限制，如要求经过批准，指定场所交易等等。实际上，经营权能否转让，依法不是地方立法决定的事项。因为按照《物权法》的要求，车主对于自己拥有所有权的车辆依法可以进行转让处分，那么作为物权的从权利的经营权，也必然随车转让。行政机关对此所作的限制客观上阻止不了转让行为，只会导致交易者成本和风险的不当增加。如规定经营权不得转让或者对转让设置障碍的城市，实际上存在大量的车辆及经营权的转让行为，按照现阶段“两权归一”（车辆所有权和经营权应归属一个主体）的要求，受让人不能进行车辆和经营权的过户登记，在行使权利时不得不受到转让人的诸多制约。有些公司将车辆和经营权高价转让给司机后，利用车辆和经营权仍登记在自己名下的优势地位，强令司机与其签订极不公平的“挂靠合同”，收取高额保证金、强令安装设备、司机再行转让车辆，须经公司同意，公司并有权收取高额的“违约金”，公司限制车辆更新（指定、代买更新车辆）、强制代买保险，并因权利登记在自己名下，而将公司签订为保险合同的投保人，在出险后为司机理赔设置障碍，指定修车厂修车等牟取高额利益。

转让权受到限制，而物权和财产权的流传属性又决定了必然存在大量转让行为，不但导致公司利用此优势地位从司机那里攫取不当利益，还导致了管理部门的权利寻租。如江苏邳州市的出租车公司所签订的“出租车经营合同”中，将公司车辆和经营权高价卖与司机，却又不办理过户，为司机更新、转让车辆和保险理赔设置种种障碍，导致几百名出租车司逐级上访。而管理部门在车辆所有权和经营权已经转移未办理过户的情况下，以收取500元的“转让费”和1000元的“定位保证金”来确认新的权利人。

政府有偿出让经营权给公司，公司将车辆和经营权卖给司机，司机挂靠公司经营，并向公司和政府缴纳管理费和其它费用。  在政府、出租车公司、司机这样一个关系链中，司机是这个关系链的最低端，当经营成本增加到不能忍受的程度，罢运、上访便成了他们无奈的选择。

三、政府及其属下的城市客运管理部门在管理中存在的问题

纵观近年来城市出租车方面的纠纷中，司机与公司的矛盾和冲突尤为突出，但经营者（包括个体经营者、企业经营者）与管理者之间的矛盾也时有发生。

1、经营主体与行政许可行为

根据我国建设部《城市出租车管理办法》的规定，城市出租车经营者包括个体经营者和企业经营者。但现阶段下，不少城市因管理机关便于管理的需要，限制个体从业者，而是将有条件个体从业者挂靠为公司经营的管理方式，由于这种政策造成了公司利用挂靠地位，与挂靠者签订的挂靠合同中出现诸多不公平的条款，导致合同履行时发生诸多矛盾，继而，越来越多的司机倾向于选择“单飞”，即脱离挂靠，成为个体从业者。但司机欲从事个体经营，依法需要取得城市出租车“经营资格证”，该资格证的颁发，是一种行政许可行为。有些城市的客运管理部门在受理申请后，不依法为申请人办理行政许可，导致诸多申请人提起行政诉讼。如郑州市客运管理处，在2009年-2010年，便因该事由被法院多次判决确认行政不作为违法，判令客管处依法为申请人办理资格证。

2、超越职权和滥用职权问题

强令司机购买定位设备、不合理行政收费等，也是近年来司机投诉管理部门较多的一个问题。

3、行政执法与权利寻租

作为城市出租车管理的执法部门，城市客运管理处担负着城市客运违章经营处罚的行政职能。如打击“黑车”，处罚其它不法经营行为等。发生在上海的著名的河南小伙孙中界“断指自证清白”案，引发了媒体的广泛关注，也暴露了客运管理部门的执法理念、能力和执法技术中存在的问题。执法权缺乏监督，必然产生腐败，产生权利寻租。



第二部分 改革与建议



就市场经济而言，政府对市场的管理是“一只看不见的手”。政府（或者说公权力）是出租车市场的资源控制者、规则制定者、监督管理者和纠纷裁判者（主要是司法机关，政府部分兼有此项职能）。据此，笔者认为，对城市出租车市场管理的改革，可以从以下几个方面入手：

一、改革营运证管理制度

1、出租车辆营运证数量的核定

在“总量控制”的前提下，认真调研，每年新投放的经营权数量与城市人口和经济发展相适应，充分听取市场经营者和消费者的意见。根据市场需求和城市交通状况，在实行宏观调控、总量规划的前提下，车辆营运证投放应由政府交通行政主管部门提出发展规划和新增运力投放计划，经相关部门商讨，报请人民政府批准后组织实施。

2、新投放的经营权指标，应当采取有偿出让的方式，不得采取无偿方式。

新增的客运出租汽车营运证实行有偿出让，在合理规定使用年限的同时，必须通过公开拍卖或招标等公平竞争的方式取得。出租汽车营运权可实行有偿使用和服务质量招投标相结合的方式，取得出租汽车营运权的经营者，在营运权使用期限内应当按照承诺的服务质量提供服务，有偿使用所得主要用于改善城市交通基础设施。允许竞价、拍卖等方式取得经营权。虽然2004年国务院暂时叫停拍卖经营权，但一直未出台相关指导政策。笔者认为，各地可以根据自己的实际情况制定地方性法规和政府规章，将经营权的出让规范化，合法化、科学化。

3、出租车经营权应当允许转让

对于已经取得的经营权，车辆发生流转的，可以随车转让，政府不得在转让时设置障碍。更不允许取得经营权的企业利用垄断地位将车辆转卖给司机后又保留车辆所有权和经营权，借以转嫁经营风险，牟取高额利润。

三、对于已经到期或者将要到期的经营权，可以视具体情况分别制定相应的政策：

1、无偿取得的经营权，到期后，应当向政府缴纳使用费，继续享有，使用费的具体数额，参考当地经营权市场价值确定；

2、从政府手中有偿受让的经营权转让的和无偿取得的经营权有偿转让的，受让人如无特殊情形（不具备经营条件），原则上应当续期，可以根据续期的期限征收有偿使用费，具体标准应通过民主程序（如召开听证会、公开征集意见等）根据地方情况酌定

四、完善出租车经营管理模式
    我国出租车经营模式的现状主要有“北京模式”和“温州模式”两类。前者以公司化运作，司机采用承包经营为主；后者以个体化经营为主。从现实情况来看，两者各有优缺点。公司化运作和承包经营，便于政府管理，并具有一定的抗风险能力，但容易形成垄断经营和出租车公司向司机“变相卖车”问题，导致公司与司机间因车的产权问题引发纠纷；同时承包费、管理费的收取缺乏相应的制约。个体化经营有利于经营权、产权、运营权的统一，但政府的管理难度加大，司机个体抗风险能力较弱，易引发其它社会问题。

目前，多数城市存在两种经营主体并存的情况。从市场经济的实质来看，政府不宜将出租车强制归入公司化管理，强制归入公司管理也违反现行法律。对于政府而言，探索对个体出租车经营者科学化、规范化的管理方式，远比强制他们挂靠公司经营更有意义。



四、城市客运管理部门要依法行政，切实履行法定职责，杜绝权力寻租

1、加强市场准入管理

从量的管理转入对从业者质的管理，出租汽车客运经营者应具有相应的设施、设备，能独立承担民事责任。应持有《道路经营许可证》、《工商营业执照》、《税务登记证》、《道路运输证》、《出租汽车客运营运线路核准证》等证件，具有明确的经营范围并对各项服务做出承诺方可取得出租汽车客运资格。打击“黑车”等不法经营行为。营造公平的市场竞争环境。

2、依法行政，切实履行法定职责

客运管理部门对于符合条件的行政许可申请，应当依法予以许可。对于违法不予以许可的，上级机关应建立监督机制。对于因不予行政许可被法院判决违法的，应建立责任追究制度。对于车辆营运证的变更、过户也应依法办理，不应设置障碍。
    3、完善政府监督和乘客投诉制度，强调服务意识

对违章公司、个人按实施办法进行严格的处罚决定，要让违规企业、个人的违规成本远远大于其违规收入，从根本上节制企业、个人的违规投机欲望，营造出租车市场的公平竞争环境。
    4、组建出租车行业协会，加强行业自律

出租汽车行业协会应当制定行业职业规范和信用管理制度，并监督其成员遵守。同时应当积极主动向政府有关部门反映协会成员的意见和要求，依法维护出租汽车经营者和从业人员的合法权益。建立行业协会与政府行政管理部门对话机制，就制定规则、保护权益、维护秩序、考核体系、民主监督、车位定价等方面进行沟通协调，共同搞好出租车市场的管理和服务。

萍水相逢

出租车管理市场将越来越完善的！

小忧

坐等和谐咯……

惠普

管理制度完善啊，乱！