铁的事实 惨痛的教训 我们丹阳必须防微杜渐！

齐梁君子

绝非空穴来风 更非危言耸听 “市改区”的弊病早已是前车之鉴~~
淮安？楚州。淮安？——江苏淮安更名风波的背后  南方周末 2010-02
      引言：2001年，江苏省地级市淮阴看中了县级市淮安名字的含金量，结果淮阴市成了淮安市，而县级市淮安则成了淮安市楚州区。9年来，为了夺回“淮安”二字，楚州区许多人一直没有放弃过努力。

      一段时间来，在江苏淮安市的网络和地方舆论圈中，一场“正名”的争论正在进行。周恩来总理的故乡江苏省淮安市楚州区（原县级淮安市），正努力重回“淮安”之名。   
      这是一场持续了9年的争论。2001年2月10日，江苏省原地级市淮阴更名为淮安市，原县级淮安市，则被更名为淮安市楚州区。
      这9年里，为把“淮安”两字改回来，楚州区在省里和中央部委之间奔走数年。而当地一批老干部和其他人士，更通过各种形式和渠道，发起了一场要求“楚州”重回“淮安”的“正名”运动。官方和民间的多方力量都参与其中，声势甚至惊动了中央。而淮安市为捍卫自己的名字，亦付出了相当的努力。
      一个小小的县区，区区两个字的名字，有多大的含金量？何以让人如此“大动干戈”？名字改来改去的背后，相关各方到底有哪些政治和经济上的利益考虑？
      改名的逻辑——“充分利用原县级淮安市的历史人文等资源，提升本地区整体知名度。”
      今日的楚州区被当地人称作老淮安，于1986年被国务院公布为历史文化名城。诸多历史名人如韩信、吴承恩、关天培等皆出于此；更重要的是，这里是周恩来总理的故乡，他诞生于此地，并在那里度过了12个春秋。
      2001年，经国务院批准，原淮阴市更名为淮安市。当年至少在公开场合，看不到关于这一更名的反对之声。相反地，很多人认为更名是更好发挥“淮安”人文历史优势。
      当时淮安市的一份文件指出了更名的逻辑：“充分利用原县级淮安市的历史人文等资源，提升本地区整体知名度。”
      当年的苏北，唯有徐州、连云港两市经济较为发达，但其辐射力和带动力难及包括淮阴、盐城在内的广大区域。作为长期以农业为主的淮阴地区，渴望大力发展工业和旅游服务业，需要利用知名度来招商引资。“淮安”恰是当地最重要的资源。
      早在1998年，江苏省委、省政府作出“把淮阴建设成为苏北交通枢纽和苏北重要的经济中心”的决定。淮阴市由此决定，借用“淮安”这一名称，“三淮一体（原淮阴市、淮阴县、淮安县）”建设中心城市。
      今天反对当更名的人们，将当年的更名视作时任淮阴市委书记赵学凤的一人之举。赵学凤后来因贪腐获罪，被演绎为更名的报应。但以政治逻辑来看，这种归罪似有失公允。
      更名之后，淮安市提出了“把淮安建成苏北腹地辐射2000万人口的中心城市”的发展目标。新淮安的定位变成：“恩来故里，交通枢纽，工业基地，鱼米之乡，绿水环境，文化名城”。
      不过，熟悉淮安的人都知道，这24字的定位中，至少有“恩来故里、鱼米之乡、文化名城”12字来自老淮安。
      小马拉不动大车？——如今楚州区建个厕所都要报淮安市批准。
      淮阴和楚州之间距离20公里。在许多人眼里，9年前的更名不仅未实现“三淮一体”，而且使得楚州区即老淮安的发展受到影响。
      一个不容忽视的事实是，改名前，老淮安市在淮阴市各县区中一直是“领头羊”。但到了2004年，楚州区财政收入仅为3.7亿元，人均只有310元，列全省52个县（市）第48位，列当时全市8个县（区）第7位，区财政累计债务达7.67亿元。
     “小马拉大车是拉不动的。”楚州区原政府办公室副主任金兆峰对南方周末记者说，“老淮安是农业大县，有100多万亩耕地，近100万人口是农民，淮安市经济本来就落后，根本带动不了。”
      资料显示，到2008年8月，楚州区经济发展速度、财政收入、实际利用外资量、公务员工资、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等主要经济指标，在全市均排名靠后。
     “天还是那个天，地还是那个地，人还是那些人，为什么楚州区不升反降？”楚州区政府的一位工作人员说：“这就是如今普遍存在的市吃县、市卡县的后果。”在他看来，正是体制障碍延误了楚州区的发展。
      对于老淮安来说，首当其冲的是行政审批权限的收窄。1987年12月，当时的淮安县经国务院批准改为淮安市（县级），并明确为“由省直辖”，淮阴市代管。那时，一些重大事项和重点项目，县里基本上可以自主决定和实施。
      2001年老淮安变成淮安市所属的城区之后，今天的楚州区在规划、立项等重大问题上的自主决策权实行“审批制”，与当年的“备案制”不可同日而语。金兆峰说，如今楚州区建个厕所都要报淮安市批准。
      在全市统筹发展的政策考量之下，楚州区自身的资源更多地被外移和剥离，一些有稳定预算外收入的单位，如水警大队、国土局等上划市级管理。有文件称，每年影响楚州区调控资金近千万元。楚州虽按市区运作，其财政供养人口的工资水平和其他市区相比，每月相差超过600元，造成老干部、教职工的强烈不满。淮安中学的老教师张大铭说：“最近江苏省公布13个省辖市的最低工资标准，所有市区中，只有淮安市后面要加个括号：不含楚州区、淮阴区。”这意味着楚州区只能执行低一档次的市辖县标准。
      2005年，楚州区原计划在本区朱桥镇建盐化工开发区，因为以楚州为中心的淮安地区地下蕴藏着世界特大型盐矿，其矿区就在朱桥镇。但在报淮安市审批时，却被要求将开发区放到距离朱桥20公里的范集，否则不批。
      范集是淮安市的青浦区、洪泽县和楚州区交界地带。在淮安市看来，这样可以带动三地共同发展。但这一改变意味着需要修建一条20公里长、穿越京杭大运河的输盐管道。10多亿元的新增建设费用，也完全由楚州区自筹。而这个开发区2平方公里的启动区基础设施建设好之后，淮安市又将开发区直接收归市经济开发区。
      类似这样的“统筹发展”的事例不少。淮安市经济开发区用地不够，楚州区先后有近100平方公里土地被划走。在严控18亿亩耕地红线、各地用地指标日趋紧张的大背景之下，对于楚州区来说，这种划拨影响不小。
      政治名片已为淮安所用？——更名之后，党代会或人代会上受党和国家领导人接见的政治待遇收归淮安市。
      淮安二字，更重要的意义在于，它作为周总理家乡的政治、文化效应。“国家历史文化名城”曾经是楚州区最大的一张“名片”，但这张“名片”如今已经为淮安市所用。
      更名带来诸多不便。慕名来瞻仰周恩来故居的，常被带到淮安市，再折回楚州。
      而无论是外出联谊、招商，楚州区干部总要费许多口舌来解释“楚州”是怎么回事，甚至名片上也要印上“楚州（原淮安，周恩来故里）”之类的字样。当他们自称是周总理的“老乡”时，常被人笑为“牵强附会”。
      一名楚州区委官员向本报记者介绍，更为微妙的变化是，依照不成文的惯例，周总理家乡的党政主要领导，往往是党的全国代表大会代表和全国人大代表。赴京参会期间，党和国家领导人会专门接见来自领袖家乡的代表。在一些看重政治地位的官员看来，这是极为重要的政治待遇。在老淮安更名之前，这些政治待遇都由老淮安的党政领导享受。不过更名之后，这一政治待遇都收归于淮安市。
      2005年9月，楚州区曾派团赴毛泽东、刘少奇、朱德、邓小平四位领袖家乡考察。结果发现，毛泽东的家乡韶山，原为建制镇，1990年又定为省辖县级市，由湖南省湘潭市代管；刘少奇故乡宁乡县被从湘潭市划归省会长沙市直管；朱德故乡仪陇县自然、经济条件较差，被列为国家级贫困县加以扶持；邓小平故乡四川广安，1998年从南充地区划出，升格为地级市，保留广安区。
      不仅如此，在成为名义上的城区之后，楚州区必须承担城区建设应有的义务。淮安市“四城同创”的目标成为楚州区巨大的负担。
      从2002年开始，淮安市提出要同时创建国家卫生城市、国家环境保护模范城市、国家园林城市和江苏省文明城市。落实到具体工作中，这就意味着城区大规模建设和改造，需要大量的资金投入。
      金兆峰说：“楚州区穷尽民力，欠了很多债。工作重点压缩在16平方公里的城区，作为重点的农业下来了，工业也没搞上去。”
      双方都在奔走——名字改来改去干什么，不要翻烧饼。
      9年来，先后为“正名”而发声的，包括楚州区政府、离退休老干部甚至新华社内参，参与的网民更是不计其数，其呼声上达中央领导，下至普通公民，显示出极强的活动能力和动员能力。新华社一位曾在老淮安插队10年的老记者也在不断推动此事。
      淮安市历任市委书记当面接到的反映不可胜数。每年淮安市的“两会”小组讨论上，淮安市领导到楚州区代表团参加小组讨论，常会被代表们问到此事。
      2003年后，周秉德等周恩来亲属，也多次联名致信江苏省委主要领导人，请求解决“正名”问题，并明确提出，如果实在有难处，可以仿照邓小平家乡，将楚州区改为淮安区，并能在财政体制上直接归省管。
      2008年8月，一份由包括淮安县、老淮安市和楚州区众多县处级离退休干部联合署名的呼吁信，得到中央领导人的批示。这封呼吁信称“周恩来故乡干群希望把‘楚州’改回‘淮安’”。
      一个有趣的事实是，大家的诉求各有偏重。南方周末记者所接触到的众多在职官员看重的并非“淮安”其名。一位不肯透露姓名的科级干部说，只要能回到省管县的体制，“叫不叫淮安无所谓。”
      而奔走呼吁的老干部们则对“淮安”之名耿耿于怀。金兆峰说：“改成楚州县也不行，周总理的家乡哪里去了？”
      南方周末记者从官方渠道了解到，多位中央领导及省委书记梁保华，均对“正名”的要求给予了答复。
      不过依照程序，提出这一申请须首先得到淮安市的同意。
      在淮安市，至今没有党政领导公开正式回应楚州区的“正名”要求，更没有见诸任何行动。有市领导曾经向省领导提出，更名的行政成本太大了。
      原淮阴市的一位前市领导，也同样带着一批干部不断给上级领导写材料，认为要从淮安市整体利益上考虑问题，反对把名字改回去。
      2008年，淮安市一位主要领导提出了当地十分有名的“灯泡理论”和“雨伞理论”——老淮安是一个灯泡，放在一间房子里照得人睁不开眼睛，现在把它放在大礼堂里，让它照到更多的人；老淮安是一把雨伞，以前下面站了一个人，现在下面站了9个人（目前地级淮安市下辖五区四县），这是多么好的事情。
      作为结论，这位领导说，名字改来改去干什么，不要翻烧饼。
      但楚州区的干部们对淮安二字的“灯泡”和“雨伞”效应另有解读。一位楚州区政府工作人员说：“在毛、朱、刘、邓四位领袖的家乡，他们是把原来的房子变成大礼堂，灯泡做亮、雨伞做大。而在楚州，灯泡被拆走了，雨伞被扛走了。”
      2008年，淮安市委、市政府决定划出楚州区某地为生态旅游示范区，强征老淮安境内25平方公里土地，实质上用于建设淮安市新行政中心。这被当地解读为带动楚州区发展、安抚楚州人心之举。不料这一变相“圈地”行为，意外地被中央电视台《焦点访谈》曝光，“迁市”遂告搁浅。
      关于“搁浅”也有其他的解读——那些反对“迁市”的人促成了央视的曝光。一些淮安市的老干部，也反对将行政中心迁往楚州区，其影响力不亚于楚州区。“淮阴人肯定是不同意行政中心迁移的，他们也到处反映。”金兆峰说，“淮阴人有淮阴人的情结，淮阴的历史同样悠久。”
      江苏省文物局文物管理处副处长束有春亦在接受南方周末采访时认为：“当地政府对淮阴和淮安的价值认识不清楚，总以为淮安名气响，可以借总理故乡扩大名气，但实际上把淮阴丢了，把总理故乡也丢了。”

京口晨风

镇江、南通皆有意申请"较大的市"以获得地方司法权

　　去年的全国两会上,南通市长张国华向两会提交建议,希望国务院批准南通市成为“较大的市”。今年,张国华市长又多了一个“同盟”或是“竞争者”。今年两会,镇江和南通的市长都提交了建议,希望成为“较大的市”。没有地方立法权,这让市长们倍感苦恼。

　　在我国,只有成为“较大的市”才有地方立法权。镇江市长朱晓明在建议中说,镇江是江苏省苏南五市之一。2013年国家发改委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》,明确要求苏南为全国民主法制建设提供示范。目前苏南五市中仅有镇江、常州不是“较大的市”,恳请国务院在启动审批后优先考虑镇江,镇江愿作改革先行的探索者,为中国的法治建设做出应有的贡献。

　　而南通市长张国华也提出,南通正在实现从崛起苏中到融入苏南、进而挺进长三角核心圈的城市振兴,赋予南通“较大的市”地位,将对拉动苏中苏北经济发展、积极构建长三角大城市群有十分重要的战略意义。

　　“较大的市”专指经国务院批准,拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。除此之外,法律意义上“较大的市”还包括省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市。目前经国务院批准的“较大的市”共有18个。由于某些原因,自1994年后国务院一直未再批准设立“较大的市”。现在江苏共有4个“较大的市”,分别是南京、苏州、无锡和徐州。
{:soso_e107:}这不知对丹阳意味什么？

京口晨风

“较大的市”究竟是什么“市” 专家详解如何为当地带来利好

核心摘要： 近期，在国内不少地级市召开的“两会”上，申报“较大的市”屡屡被提及。专家解读：适度放开“较大的市”审批前，要先造好“笼子”，完善相应制度并保障制度得以落地，从而防止“较大的市”行使权力不当，给自己扩大处罚的权限。

简仁山 作
　　近期，在国内不少地级市召开的“两会”上，申报“较大的市”屡屡被提及。在广东，惠州、佛山、东莞、中山都有意申报，惠州更是在《政府工作报告》中第一次明确提出；在省外，如江苏常州，市政府甚至将争取成为“较大的市”列入2014年30个重点工程之中。值得一提的是，相关资料显示，温州已连续27年在全国“两会”上申请被批准为“较大的市”，其锲而不舍的精神和决心可见一斑。
　　到底什么是“较大的市”？它能为当地带来哪些利好？审批放开后可能带来的影响该如何规避？南方日报记者为此专访相关专家，对上述问题进行解读。
　　南方日报记者 张学斌 实习生 伍美红
　　地市申请为何锲而不舍？
　　案例：从1987年以来的二十多年间，每年全国“两会”前夕，温州都会专门为一个建议或议案做准备，那就是请求国务院批准其成为“较大的市”。
　　专家解读：“较大的市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。地级市一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。
　　近期，不少地级市的“两会”召开，南方日报记者统计发现，目前至少有近20个城市传出申报“较大的市”的意向，其中大部分城市获得了所在省的支持，如江苏常州、镇江等。个别城市如三亚、九江，系之前由人大代表或政协委员提出。
　　每年全国“两会”期间，都有不少代表、委员“上书”，建议自己所在的城市能够获批“较大的市”。温州堪称对“较大的市”最热衷的城市之一，从1987年以来的二十多年间，每年全国“两会”前夕，温州都会专门为一个建议或议案做准备，那就是请求国务院批准其成为“较大的市”，用温州人的话这叫“不懈坚持”。
　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，这被视为“较大的市”重启审批的信号，不少地方为此下了大气力。最近，江苏常州市政府将争取成为“较大的市”列入“2014年30个重点工程”之中，其重视程度可见一斑。
　　据介绍，“较大的市”这个概念最早出现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定中，专指由国务院批准为“较大的市”的城市，不包括直辖市、省会市和经济特区所在市。这些“较大的市”，当初都是地级市。
　　国家行政学院法学部副主任、中国行政法学研究会副会长杨小军教授长期关注研究此事。他向南方日报记者解释，“较大的市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。
　　按照宪法、地方组织法等法律的规定，地级市没有立法权。在此背景下，产生了最初的“较大的市”制度。设立“较大的市”，初衷主要是解决地方政府的政治地位，其中最实际的就是立法权。许多城市申请“较大的市”，也是为了获得地方立法权，使得自己的“文件”得以上升为“法”。
　　国务院共四次审批了共19个“较大的市”。其中，重庆因升格为直辖市而不再是“较大的市”，目前国内实际存在的经批准的“较大的市”只有18个。1993年，徐州、苏州有幸上榜，之后20多年再未有城市获批。近些年随着城镇化进程的推进，越来越多城市的人口、区域、经济都发展壮大，一些城市对地方立法权的需求愈发迫切。
　　杨小军认为，国家立法一般都比较概括，这给地方立法留下了一定的细化补充空间。此外，一些地方改革创新效果显著，对那些未在全国推行的好做法，地方可以先行先试，通过立法将其固定下来。
　　“文件”变“法”有何好处？
　　案例：“较大的市”青岛因地制宜制定了一些法规，较好地保障了市民权益。如《青岛市城市供热条例》规定，采暖期内用户室内供热温度低于14℃的，供热单位全额退还取暖费。
　　专家解读：“较大的市”享有立法权，可以制定一些适合地方经济发展的规范性文件，以此针对性地调节经济发展过程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同时提高政府的工作效率。
　　“珠三角有几个城市经济发展得好，但经济实力与法律地位不相适应。比如佛山，它的经济实力、人口数量可能不比周边有立法权的城市差多少，但不是‘较大的市’。”广东省政府发展研究中心宏观研究处处长、研究员谭炳才认为，城市治理需要法制化，有能为大多数人接受的法律，并依法管理，是提升社会自我治理能力的重要一环。
　　“各地如此积极的原因，主要是为了获得地方立法权。”专家介绍，立法权对于地方政府来说具有很大的吸引力。比如招商引资，地方扶持的相关政策文件一旦上升为法律，对投资者来说更具说服力；在城市管理、土地审批等方面进行制度创新方面，一旦地方政府有了立法权，这些制度更容易落地。
　　杨小军解释，“较大的市”享有立法权，可以制定一些适合地方经济发展的规范性文件，以此针对性地调节经济发展过程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同时提高政府的工作效率。同时，当地人大有权在不抵触法律、行政法规的前提下，自主创设新的行政许可事项。
　　此外，“较大的市”制定地方性法规，必须报经所在省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能施行。但“较大的市”制定人民政府规章，无需报经批准就可以直接施行。
　　青岛是我国首批“较大的市”。在业内人士看来，青岛因地制宜制定了一些法规，都较好地保障了市民权益。《青岛市城市供热条例》规定，采暖期内用户室内供热温度低于14℃的，供热单位全额退还取暖费。《青岛市城市供水条例》规定，用户对水费有异议的可以向供水企业提出，供水企业不答复的，用户可以拒绝交纳水费。
　　去年，广东省环保厅对珠三角城市空气质量的排名中，佛山屡次“垫底”。据媒体报道，在2014年省“两会”期间，针对大气污染问题，佛山市市长刘悦伦坦言，除了车多、制造业企业多等因素外，佛山不属于较大的市、没地方立法权，对黑烟车缺乏严格处罚措施，造成大气治理效果不理想。
　　做好“笼子”再放开审批？
　　案例：有些“较大的市”也曾行使权力不当。如随地吐痰罚款，有了地方立法权后，个别“较大的市”将罚款金额上升到20元钱甚至50元，专家认为这是在滥用权力。
　　专家解读：适度放开“较大的市”审批前，要先造好“笼子”，完善相应制度并保障制度得以落地，从而防止“较大的市”行使权力不当，给自己扩大处罚的权限。
　　“我不认为各地能大批量申请成为‘较大的市’，这个概念是我国现行立法制度的一个‘例外’，数量过多就没意义了。”在杨小军看来，“较大的市”是特殊情况下的变通，既是特殊，也是变通，所以不会大批量地产生。
　　根据以往的规定，设立“较大的市”要依据地方经济总量、人口总量、城市规模、地方特色等指标；还有一些城市虽然不大，但很特殊。“十八届三中全会《决定》提到了‘较大的市’，这无疑是一个明确的重启信号。按照这个要求，相关部门会重新开始启动实际操作，但目前还没看到具体规定。从一句话变成一个制度，需要一个过程。”杨小军表示。
　　早在1984年，黑龙江齐齐哈尔就成为“较大的市”。如今在当地论坛上，一些网友对齐齐哈尔的经济发展不是特别满意，“很多城市的发展速度已超过了我们，如果再不找出切实可行的发展方向，我们就不可能再作为‘较大的市’了。”
　　在杨小军看来，之前成为“较大的市”的十几个城市，都是“能升不能降”，一旦给了地方立法权，很难再收回。二十多年后的今天，如果按照原来的规定，一些此前获批的城市可能已不符合“较大的市”的规定，一些符合条件却挤不上去的城市急得“干瞪眼”。他建议实行一个动态流动机制，实行动态审批和管理，有进入也有退出。
　　“有些‘较大的市’也曾经行使权力不当，给自己扩大处罚的权限。”杨小军以随地吐痰罚款为例，有了地方立法权后，个别“较大的市”将罚款金额上升到20元钱甚至50元，他认为这是在滥用权力。
　　{:soso_e117:}丹阳人的未来不是梦！